المقدمة

عبر التاريخ القديم والحديث والمعاصر، وفي كل المجتمعات الإنسانية، تدور وتتجدد الصراعات بمختلف أنواعها: السياسية، والمسلحة، وغيرها، من أجل الحصول على السلطة والثروة.

تعددت النظريات السياسية المختلفة المتعلقة بالدولة ونظام الحكم لمحاولة احتواء وحل هذه الصراعات، بوضع معايير ومبادئ علمية تراعي كافة الجوانب السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وتضع الأسس التي يتوجب مراعاتها واحترامها لتأسيس وقيام الدولة المدنية الراعية لكافة الحقوق والحريات لكل أفراد المجتمع.

تقسيم السلطة إذاً بدأ يتبلور كمحاولة للتخلص من دائرة الاستبداد، ومنع تجمع هذه السلطة وتمركزها في يد فرد أو جماعة معينة في المجتمع باعتماد مبدأ الفصل بين السلطات في إطار الدولة الموحدة، الذي عادة ما يُعرف بالتقسيم الأفقي للسلطة، إلى أن أصبح هذا المبدأ مبدأً عالمياً بعد اعتماده من لدن هيئة الأمم المتحدة.

هذا التقسيم للسلطة (تشريعية، وتنفيذية، وقضائية)، من أجل تعزيز توسيع المشاركة السياسية ولحل الصراعات الدائمة والمتكررة، استدعي تقسيم آخر للسلطة في ظل الدولة الاتحادية، الذي عادة ما يُعرف بالتقسيم العمودي للسلطة، بحيث تُقسم السلطة على مستويات مختلفة، تتمثل في سلطات دولة الاتحاد، وسلطات دول الاتحاد (الولايات أو الأقاليم).

تعددت التجارب الدولية حول مبدأ التقسيم هذا، وأنتجت نماذج مختلفة للتقسيم، بحيث توزعت صلاحيات واختصاصات السلطات الثلاث، بشكل أو بآخر، بين دولة الاتحاد، والولايات أو الأقاليم التابعة لها، وأصبح لكل إقليم سلطاته المستقلة تقوم بالتشريع، والتنفيذ، والقضاء.

لم تكن اليمن، عبر تاريخها الطويل بمنأى عن تلك الصراعات، الى أن تم التفكير بوضع حدٍ لها، ومحاولة الاستفادة من التجارب الدولية التي تعيش ظروف مشابهة، وصولاً إلى إقرار مخرجات مؤتمر الحوار الوطني الشامل، ومن ثم وضع مسودة لدستور اليمن الاتحادي الجديد التي اعتمدت كل من التقسيمين الأفقي والعمودي للسلطة، والانتقال من نظام تركيز السلطة إلى نظام تقسيم السلطة.

تم تقسيم السلطة في ظل اليمن الاتحادي الجيد في كل المجالات التشريعية والتنفيذية والقضائية، بحيث تم تحديد سلطات المستويات المختلفة: سلطة دولة الاتحاد، وسلطة الأقاليم، ومن ثم الولايات والمديريات. وإنشاء هيئات مستقلة ومجالس متخصصة تتمتع بالاستقلال الإداري والمالي، تمارس نشاطها على مستوي دولة الاتحاد. مع وضع أليات دستورية رقابية لضمان هذا التقسيم، والفصل في المنازعات التي قد تثار حوله تتمثل بأنشاء محكمة دستورية متخصصة، وقضاء إداري مستقل.

أولاً: تقسيم السلطة التشريعية

تضمنت مخرجات الحوار الوطني، ومن ثم مسودة الدستور تقسيماً ثنائياً للسلطة التشريعية، بحيث تكون هناك سلطة تشريعية لدولة الاتحاد لها اختصاص تشريعي ورقابي على مستوى دولة الاتحاد، وسلطة تشريعية لكل إقليم من الأقاليم لها اختصاص تشريعي ورقابي كذلك على مستوى الإقليم، وبحيث يتم تحديد مجالات التشريع والرقابة لكل منهما.

أ‌) السلطة التشريعية لدولة الاتحاد

تقسم السلطة التشريعية لدولة الاتحاد بدورها إلى قسمين، أي يتولى سطلة التشريع والرقابة على مستوى الاتحاد مجلسين تشريعيين، لكل واحد منهما اختصاصات محددة هما: مجلس النواب والمجلس الاتحادي، بالإضافة الى الجمعية الوطنية

1- مجلس النواب

يعتبر مجلس النواب ممثلاً للإرادة الشعبية بحيث يمثل الشعب مباشرة، ويتكون من 260 عضواً يتم انتخابهم بالاقتراع العام الحر السري المباشر وفقاً لنظام القائمة النسبية، على أن يُمثل الجنوب بنسبة 40% في المجلس وذلك بعد الدورة التشريعية الأولى ويمكن مراجعة النسبة المذكورة بعد دورتين انتخابيتين تلي الدورة الأولى بقانون بعد موافقة ثلثي ممثلي الجنوب.

تتمثل سلطات المجلس في اقتراح ومناقشة مشاريع القوانين الاتحادية والاقرار الأولي لها، ومناقشة وإقرار الموازنة العامة الاتحادية، والحسابات الختامية للدولة، واقتراح التعديلات الدستورية، والموافقة على القروض، والاتفاقيات والمعاهدات الدولية، والرقابة على أداء السلطة التنفيذية الاتحادية، والهيئات المستقلة، وأي اختصاصات أخرى بموجب الدستور أو قانون اتحادي.

2- مجلس الاتحاد

يمثل مجلس الاتحاد الأقاليم، اثنا عشر عضواً لكل إقليم، وستة أعضاء لمدينة صنعاء، وستة أعضاء لمدينة عدن، يتم انتخابهم بالاقتراع العام الحر السري المباشر وفقاً لنظام القائمة النسبية على مستوى الأقاليم.

تتمثل اختصاصات مجلس الاتحاد بمناقشة مشاريع القوانين المقرة بمجلس النواب والموافقة عليها، والموافقة على تعيين كبار القيادات المدنية والعسكرية، واقتراح التعديلات الدستورية، والموافقة على حجم القوات المسلحة، وأي اختصاصات أخرى بموجب أحكام الدستور أو قانون اتحادي.

3- الجمعية الوطنية

تتكون الجمعية الوطنية من الاجتماع المشترك لمجلسي النواب والاتحاد وتتولى الموافقة على إعلان الحرب والصلح وحالة الطوارئ، والموافقة على إرسال قوات مسلحة خارج البلاد، وأي اختصاصات أخرى بموجب أحكام الدستور أو قانون اتحادي.

ب‌) السلطة التشريعية للأقاليم

لكل إقليم من أقاليم الدولة الاتحادية سلطة تشريعية مستقلة، تتمثل في مجلس نواب الإقليم الذي يتكون من عدد من الأعضاء لا يزيد عددهم عن ثمانين عضواً، ينتخبون بالاقتراع العام الحر السري المباشر وفقاً لنظام القائمة النسبية بما يضمن التمثيل العادل للولايات.

تتمثل سلطات واختصاصات مجلس الإقليم بإقرار مشروع دستور الإقليم أو تعديله بأغلبية ثلثي أعضاء المجلس، على ألا يتعارض مع الدستور الاتحادي، واقتراح ومناقشة وإقرار مشاريع القوانين الإقليمية ومشاريع القوانين في المجالات المفوض بها بموجب قانون اتحادي، وإقرار الموازنة العامة للإقليم والحساب الختامي، والموافقة على اتفاقيات التعاون والاستثمار التي يعقدها الإقليم في مجالات التنمية الاقتصادية والاجتماعية، شريطة انسجامها مع السياسة الخارجية الاتحادية، ولا تؤثر في اختصاصات السلطة الاتحادية أو الدين العام للدولة الاتحادية، ومناقشة وإقرار خطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للإقليم، والرقابة على السلطة التنفيذية في الإقليم وعلى تعيين القيادات العليا في المؤسسات المدنية والهيئات المستقلة والشرطة في الأقاليم.

ثانيا: تقسيم السلطة التنفيذية

تبنت مخرجات الحوار الوطني ومسودة الدستور التي رسمت خارطة اليمن الاتحادي الجديد تقسيماً ثنائياً للسلطة التنفيذية بحيث تكون هناك سلطة تنفيذية لدولة الاتحاد، وسلطة تنفيذية لكل إقليم من الأقاليم.

أ‌) السلطة التنفيذية لدولة الاتحاد

بدورها تقسم السلطة التنفيذية لدولة الاتحاد إلى قسمين رئيسيين: رئاسة الجمهورية، والحكومة الاتحادية لكل منهما صلاحيات ومجالات اختصاص محددة.

1- رئاسة الجمهورية

رئيس الجمهورية هو رئيس الدولة ، تناط به السلطة التنفيذية يمارسها بمساعدة نائبه ووزرائه، ويتولى العديد من الاختصاصات والصلاحيات منها: تمثيل الدولة في الداخل والخارج ورسم وتوجيه السياسة العامة، وتعيين وإعفاء الوزراء الاتحاديين، وإنشاء البعثات الدبلوماسية وإلغائها، واعتماد سفراء الدول الأجنبية، وتعيين كبار موظفي الاتحاد، وتقديم الموازنة العامة والحسابات الختامية إلى مجلس النواب، وإعلان حالة الطوارئ في عموم الجمهورية أو في جزء منها بعد التشاور مع سلطة الأقاليم أو الأقاليم المعنية، وإبرام المعاهدات، واقتراح مشاريع القوانين وإصدار اللوائح التنفيذية والتنظيمية، والعفو من العقوبات، وإصدار القوانين، وغيرها من الاختصاصات الأخرى التي ينص عليها الدستور والقانون.

 1- الحكومة الاتحادية

تتكون الحكومة الاتحادية من عدد من الوزراء، تتولى تنفيذ السياسة العامة للدولة الاتحادية، بحيث يتولى كل وزير إدارة شؤون وزارته، ويقترح السياسة العامة لها، ويتولى أي مهام أخرى يُفوض بها من قبل رئيس الجمهورية، أو ينص عليها القانون، وهو مسؤول عن أداء مهامه أمام رئيس الجمهورية.

ب‌) السلطة التنفيذية في الأقاليم

تتألف السلطة التنفيذية في الإقليم من حاكم الإقليم، والحكومة.

1- حاكم الإقليم

يرأس حاكم الإقليم حكومة الإقليم، ويتم انتخابه من مجلس نواب الإقليم بأغلبية ثلثي أعضاء المجلس، ويتولى تعيين كبار موظفي الإقليم من المدنيين والشرطة، واصدار القوانين والقرارات واللوائح، وإبرام الاتفاقيات والمصادقة على اتفاقيات التعاون والاستثمار التي وافق عليها مجلس نواب الإقليم، وأي اختصاصات أخرى منصوص عليها في الدستور أو القانون.

2- حكومة الإقليم

تتألف حكومة الإقليم من عددٍ من الوزراء، وتكون مسؤولة مسؤولية جماعية وفردية أمام مجلس نواب الإقليم، وتتولى وضع السياسة العامة للإقليم وتنفيذها، واقتراح مشاريع القوانين واللوائح، وتقديم خطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية، ومشروع الموازنة العامة للإقليم للسنة المالية التالية الى مجلس نواب الإقليم، وأي صلاحيات أخرى منصوص عليها في الدستور أو القانون.

ثالثاً: تقسيم السلطة القضائية

يكون للسلطة القضائية مجالس عليا في كل من دولة الاتحاد والأقاليم

أ‌) المجلس الأعلى للقضاء في دولة الاتحاد

يكون للسلطة القضائية مجلس أعلى يتولى شؤونها ويضمن وضع الخطط والسياسات العامة لإصلاح وتطوير أداء السلطة القضائية وإبداء الرأي في التشريعات الخاصة بشئونها، وإعداد مشروع موازنتها، والاشراف على تنفيذها، وتعيين رئيس ونواب هيئة تفتيش والنظر في نتائج التفتيش الدوري، والإشراف على تأهيل القضاة وأعضاء النيابة العامة، وأي اختصاصات أخرى بموجب القانون.

كما تنشأ محكمة عليا اتحادية، وقضاء إداري مستقل يفصل في المنازعات الإدارية ومنازعات التنفيذ المتعلقة بها.

ب‌) مجلس القضاء في الأقاليم

يتولى مجلس القضاء في الإقليم إدارة المحاكم وأجهزة النيابة العامة على مستوى الإقليم ويضع الخطط والسياسات العامة لإصلاح القضاء وتطوير أدائه، وإعداد مشروع موازنة القضاء في الإقليم والإشراف على تنفيذها.

وتنشأ محاكم ابتدائية في المديريات ومحاكم استئنافية في الولايات ومحكمة عليا في الإقليم التي تكون أحكامها نهائية باستثناء ما تختص بها المحكمة العليا الاتحادية.

رابعاً: سلطات الولاية والمديرية

أ‌) سلطة الولاية

تتمتع الولاية بشخصية اعتبارية واستقلال مالي وإداري، ولها سلطة تشريعية وتنفيذية في مجال اختصاصاتها.

1- السلطة التشريعية في الولاية

مجلس الولاية هو السلطة التشريعية للولاية في مجال اختصاصاته المبينة في الدستور، ويتكون من ممثلين عن مجالس المديريات في الولاية بحد أدنى ممثل عن كل مديرية.

للمجلس سلطة الرقابة والمحاسبة والاشراف على أداء المجلس التنفيذي للولاية، وله سلطة فرض الضرائب وفقاً للقانون، ورسوم الخدمات التي تقدمها الولاية، والغرامات المرتبطة بها وسائر الموارد الأخرى في حدود صلاحياته الدستورية، وله أن يفوض مجالس والمديريات أي اختصاص من اختصاصاته ويحدد القانون اختصاصات المجلس الأخرى.

2- السلطة التنفيذية في الولاية

تتكون السلطة التنفيذية في الولاية من الوالي، والمجلس التنفيذي للولاية.

-         الوالي

يتم انتخاب الوالي من قبل مجلس الولاية، وهو المسئول التنفيذي الأول في الولاية، ويتولى تنفيذ الدستور والقوانين والسياسة العامة للدولة في نطاق الولاية، والتوجيه والإشراف على الأجهزة التنفيذية فيها، ويتولى مهامه بمساعدة أعضاء المجلس التنفيذ للولاية.

-         المجلس التنفيذي للولاية

للولاية مجلس تنفيذي يتألف من الوالي رئيساً، وعضوية مدراء الأجهزة التنفيذية، ويتولى المجلس إعداد مشروع خطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية، ومشروع موازنتها، والحسابات الختامية لها، وتنسيق أداء الأجهزة التنفيذية، والاشراف على نشاطاتها، واتخاذ التدابير اللازمة لمواجهة حالات الكوارث الطبيعية، ويحدد القانون اختصاصات المجلس الأخرى.

يكون الوالي وأعضاء المجلس التنفيذي مسؤولين ومحاسبين أمام مجلس الولاية.

ب‌) المديريات

تقسم الولايات الى وحدات إدارية محلية تسمى مديريات ويكون لها مجالس منتخبة بالاقتراع العام الحر المباشر وفق نظام القائمة النسبية يتولى التشريع اللائحي، والرقابة على أداء الأجهزة التنفيذية في نطاقها، ويكون لكل مديرية مديراً يتم انتخابه بالاقتراع السري من قبل مجلس المديرية، كما يكون لها مجلس تنفيذي يتألف من مدير المديرية رئيساً وعضوية مديري الأجهزة التنفيذية بالمديرية.

ج) مدينتا صنعاء وعدن

يكون لمدينتي صنعاء وعدن سلطات تنفيذية وتشريعية تقوم بالاختصاصات المسندة للأقاليم والولايات المديريات.

خامساً: المحكمة الدستورية

لضمان هذا التقسيم للسلطة تبنت مسودة الدستور إنشاء محكمة دستورية متخصصة، التي تكون قراراتها نهائية وملزمة لكافة السلطات والأفراد، تضم في عضويتها ممثلين لكل الأقاليم.

تتولى المحكمة بالإضافة إلى اختصاصاتها الأخرى، الرقابة على دستورية القوانين واللوائح والقرارات، والفصل في تنازع الاختصاص بين جهات القضاء، ومختلف مستويات الحكم.

سادساً: الهيئات المستقلة والمجالس المتخصصة

تجسد الهيئات المستقلة والمجالس المتخصصة إدارة المجتمع كله، في الشؤون التي تتولى إدارتها، وتتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري، والموازنات المستقلة، وتتكون من عدد مناسب من الأعضاء من مختلف الأقاليم، وتشمل كل من: هيئة الانتخابات والاستفتاء، والمجلس الوطني للإعلام، هيئة الخدمة المدنية، وهيئة مكافحة الفساد، وهيئة حقوق الانسان، وهيئة الرقابة والمحاسبة، وهيئة الإفتاء، والمجلس الوطني للتعليم والبحث العلمي. وديوان المظالم، والمجلس الأعلى للشباب، والهيئة الوطنية للمرأة، وهيئة الزكاة، وهيئة الأوقاف، ويمكن للاتحاد والأقاليم إنشاء هيئات مستقلة ومجالس متخصصة بقانون وفقاً لاختصاصات كل منهما.

الخاتمة

من هذا العرض لمختلف التقسيمات المتعلقة بالسلطة، على كل المستويات في اليمن الاتحادي الجديد، يمكن القول أن هذا التقسيم يجسد - إلى حدٍ ما – فكرة توسيع المشاركة السياسية في صنع القرار، ويمهد الطريق لعدد كبير من المواطنين للمساهمة في تحقيق التنمية السياسية والاقتصادية والاجتماعية، ويحد من الصراعات حول السلطة، ومن ثم يجسد فكرة الوحدة الوطنية.

لكن يظل الوعي المتدني لدي كثير من شرائح المجتمع حول أهمية الدولة الاتحادية والمشاركة السياسية هو العائق الأكبر، الأمر الذي يقتضي التركيز على التنشئة السياسية ووضع برامج ثقافية تستهدف كل مؤسسات المجتمع، بما فيها مؤسسات التعليم الأساسي والعالي، وإنشاء أقسام متخصصة تتعلق ببناء الدولة المدنية، ومؤسساتها المختلفة.